Об авторе

О проекте

Документы ЦК

Публикации

Выступления

Книги

письма

Ссылки

Архив

 

2. Вопросы реформы миротворческой деятельности ООН, Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи ООН

По мере возрастания агрессивности американского империализма все большую остроту в контексте реформ ООН приобретает вопрос об операциях ООН по поддержанию мира и в целом — о миротворческой деятельности ООН. Попытки США и НАТО прикрыть флагом ООН свои разбойничьи действия в Югославии, Афганистане и Ираке, использовать ООН для легализации оккупации и марионеточных режимов поставили в повестку дня вопросы о необходимости укрепления полномочий Совета Безопасности ООН в этой области и об усилении контроля за выполнением принятых им решений.

Надо сказать, что эти вопросы были тщательно рассмотрены на заседании Совета Безопасности ООН на уровне глав государств и правительств и на встрече глав государств и правительств пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН, состоявшихся 7 сентября в ходе Саммита тысячелетия, который проводился в рамках LV сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Итогом явилось принятие двух документов — резолюции Совета Безопасности ООН и совместного заявления «пятерки» — получивших всеобщее одобрение на Саммите тысячелетия.

Резолюция 1318 Совета Безопасности ООН от 7 сентября 2000 г. постановляла принять Декларацию об обеспечении эффективной роли Совета Безопасности в деле поддержания международного мира и безопасности, особенно в Африке. Акцент на Африку, обусловленный неуклонным ростом числа конфликтов на этом континенте в последние годы, разумеется, не ослабляет значения Декларации как документа, содержащего ряд важных новаций в подходе к операциям ООН по поддержанию мира и другим миротворческим акциям, предпринимаемым в контексте деятельности ООН.

Отметим прежде всего, что Совет Безопасности заявил о своей решимости «укрепить центральную роль ООН в деле поддержания мира и обеспечить эффективное функционирование системы коллективной безопасности, предусмотренной Уставом». Тем самым Совет Безопасности ООН высказался против односторонних действий государств в нарушение и в обход Устава ООН. В этой связи Совет заявил, что он «обязуется стоять на страже» целей и принципов Устава ООН и подтвердил свою приверженность «принципам суверенного равенства, национального суверенитета, территориальной неприкосновенности и политической независимости всех государств», подчеркнув при этом необходимость «уважения прав человека и верховенства права». Совет подтвердил также важность соблюдения принципов «отказа от угрозы силой или применения силы в международных отношениях каким бы то ни было образом, несовместимым с целями ООН, и мирного урегулирования споров».

Напомнив о своей главной ответственности за поддержание международного мира и безопасности, Совет Безопасности ООН заявил, что он берет на себя обязательство повышать эффективность деятельности ООН по реагированию на конфликтные ситуации на всех этапах от предотвращения и урегулирования до постконфликтного миростроительства. Из этого следовало, что Совет подтверждал исходившее из Устава ООН свое исключительное право контролировать и направлять всю деятельность ООН, связанную с урегулированием конфликтов, угрожающих международному миру и безопасности.

В том, что касается операций ООН по поддержанию мира, Совет Безопасности заявил о своей решимости укрепить их путем: (1) наделения их четкими, авторитетными, выполнимыми и надлежащими мандатами, (2) включения в эти мандаты эффективных мер по обеспечению безопасности и охраны персонала ООН и, где это возможно, по защите гражданского населения, (3) принятия мер для содействия ООН в получении обученного и надлежащим образом оснащенного персонала для таких операций и (4) активизации консультаций со странами, предоставляющими войска, при принятии решений о таких операциях.

В Декларации содержался призыв ко всем государствам к укреплению, в том числе в связи с операциями по поддержанию мира, сотрудничества и контактов с региональными и субрегиональными организациями или механизмами согласно Главе VIII Устава ООН. При этом подразумевалось, что и при проведении операций ООН по поддержанию мира с участием региональных организаций Совет в полной мере сохранял бы за собой возложенную на него Уставом главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, и это последнее, как уже отмечалось, особо подчеркивалось в Декларации.

Важным положением Декларации было указание на то, что ответственность за разрешение споров и конфликтов в конечном счете несут сами стороны, и что операции по поддержанию мира, направленные на содействие осуществлению мирных договоренностей, могут увенчаться успехом только при наличии у всех соответствующих сторон подлинной и твердой приверженности делу мира. Это положение исходило, в сущности, из необходимости устранить всякую возможность использования операций ООН по поддержанию мира в корыстных интересах отдельных государств или для оказания давления на стороны в конфликте с целью склонить их на неоправданные уступки.

В совместном заявлении пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН, принятом в тот же день — 7 сентября 2000 г., лидеры «пятерки» подтвердили свою приверженность повышению эффективности ООН и ее Совета Безопасности и подчеркнули необходимость строгого соблюдения исключительных полномочий Совета в вопросах применения силы от имени всех членов ООН для восстановления и поддержания международного мира и безопасности. Совместное заявление в полной мере отражало и позицию России, выраженную в следующих словах президента РФ: «Хочу подчеркнуть, что только Совет Безопасности может давать санкцию на такую крайнюю меру, как применение силы в кризисной ситуации. Делает он это от имени и в интересах международного сообщества. Совет Безопасности несет за такие решения особую ответственность». И далее: «Мы должны создать такие условия, чтобы любые, даже незначительные, нарушения решений Совета Безопасности расценивались бы как действия, подрывающие сами основы мирового порядка. Если мы достигнем этого, мы будем иметь более прочные гарантии, что решения Совета Безопасности будут выполняться».1006

13 ноября 2000 г. в развитие резолюции 1318 Совет Безопасности принял резолюцию 1327, в которой подчеркивалось, что «в рамках операций по поддержанию мира следует строго соблюдать цели и принципы Устава ООН», и содержался ряд дополнительных положений, обогащавших Декларацию об обеспечении эффективной роли Совета Безопасности в деле поддержания международного мира, особенно в Африке.

Так, в одобренном Советом Безопасности ООН специальном Приложении к резолюции 1327 от 13 ноября 2000 г. отмечалось, что любые положения в отношении той или иной операции по поддержанию мира «должны отвечать минимальным условиям, включая необходимость наличия ясной политической цели, реальность поставленных задач и установленных сроков и соблюдение норм и принципов международного права». Подчеркивалось, что правила применения вооруженной силы силами ООН по поддержанию мира должны полностью согласовываться «с юридическим основанием операции и со всеми соответствующими резолюциями Совета Безопасности» и что эти правила должны «содействовать выполнению мандата миссии». Указывалось, что только «после принятия Советом Безопасности резолюции», содержащей «ясный, авторитетный и выполнимый» мандат, может идти речь «о реагировании и разворачивании» операции ООН по поддержанию мира.

При всем этом следует иметь в виду, что в последние годы в резолюциях Совета Безопасности ООН, относящихся к операциям по поддержанию мира, все чаще появляются положения, облегчающие использование этих операций для вмешательства во внутренние дела государств под предлогами заботы о соблюдении там «прав человека», обеспечения безопасности конвоев гуманитарной помощи, содействия урегулированию этнических споров и разногласий, необходимости обеспечения «устойчивого и демократического» развития тех или иных государств и т. п. Произвольное отнесение НАТО и других военных блоков к «региональным организациям», которые все чаще подключаются к операциям ООН по поддержанию мира, еще более запутывает мандат последних, несмотря на постоянные обещания Совета Безопасности сделать его четким и ясным.

Следы дипломатической активности Вашингтона, стремящегося реформировать ООН на свой лад, легко прослеживаются и в Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций, утвержденной резолюцией 52/2 Генеральной Ассамблеи ООН 8 сентября 2000 г. «Ценности и принципы» — так называется первый раздел этого документа, что явно подменяет основополагающую формулировку Устава о «целях и принципах» Организации Объединенных Наций. В числе «фундаментальных ценностей», имеющих «важное значение для международных отношений в XXI веке», Декларация провозглашает ряд трафаретных «прав и свобод», взятых из лексикона западной буржуазной демократии, при том, что их «лучшей гарантией» безапелляционно объявляется пресловутая «демократическая форма правления».

В плане «укрепления Организации Объединенных Наций» Декларация предлагает активизировать усилия «по проведению всеобъемлющей реформы Совета Безопасности во всех ее аспектах», что, следовательно, не исключает «реформы» и принципа единогласия его постоянных членов, принципа, являющегося основой основ всей деятельности ООН в области поддержания международного мира и безопасности. В этой же связи отметим, что Декларация называет Генеральную Ассамблею ООН не только главным «совещательным и представительным», но еще и «директивным» органом ООН, каковым по Уставу ООН она не является, ибо ее решения, в отличие от решений Совета Безопасности, носят рекомендательный характер. Показательно также, что нигде в Декларации не говорится о насущной необходимости того, чтобы в своей деятельности в вопросах поддержания мира Генеральный секретарь ООН строго руководствовался соответствующими резолюциями Совета Безопасности ООН и содействовал бы их точному претворению в жизнь. Это, разумеется, касается и вопросов, связанных с созданием и функционированием операций ООН по поддержанию мира,

находящихся в исключительной компетенции Совета Безопасности ООН.

Характерно, что нападки империализма на принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности ООН начались фактически одновременно с первыми залпами «холодной войны», раздавшимися из Вашингтона. Уже в первые послевоенные годы американская дипломатия, опираясь на временную атомную монополию, активно использовала в ООН так называемый «план Баруха» для проталкивания идеи «нового мирового порядка», основанного не на сотрудничестве великих держав, а на американском господстве повсюду в мире. Реакционные круги США объявили Устав ООН «устаревшим» на том основании, что он не отражал реалий «атомного века». Широкое распространение в США получили тогда концепции превращения ООН в «мировое правительство», разумеется, под эгидой Вашингтона. На правительственном уровне были выдвинуты предложения о создании так называемого «межсессионного Комитета», который, действуя на постоянной основе в период между сессиями Генеральной Ассамблеи ООН, фактически подменял бы собою Совет Безопасности ООН, а также о передаче важных функций Совета Безопасности другим новообразованиям в рамках Генеральной Ассамблеи ООН, где в то время неустанно работала «машина голосования».

Сильнейший удар по предусмотренной Уставом ООН системе коллективной безопасности был нанесен созданием в 1949 г. НАТО, а в последующем и других военных блоков империализма. С тех пор постоянно игнорировались исключительные полномочия Совета Безопасности ООН в решении крупных вопросов поддержания международного мира и безопасности и была значительно подорвана роль ООН как центра согласования действий государств в достижении общих целей ООН, определенных ее Уставом.

В наше время, когда США пытаются на основе концепции однополяр- ного мира установить повсюду новый угодный им мировой порядок, в Вашингтоне взяли за правило ставить ООН на равную доску с НАТО и другими военными блоками империализма, а также с теми международными организациями, типа ЕС и ОБСЕ, которые, располагая собственными военными возможностями, оказывают возрастающее влияние на обстановку в отдельных регионах и в мире в целом. В особенности США стремятся «уравнять» полномочия ООН и ее Совета Безопасности с полномочиями НАТО и этих организаций в вопросах применения принудительных мер с тем, чтобы в обход ООН расправляться со странами и народами, которые оказывают сопротивление реализации их неоколониалистских замыслов.

На противоправность такого подхода было обращено внимание президентом РФ в его выступлении на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности 9 февраля 2007 г. Президент сказал: «Убежден: единственным механизмом принятия решений по использованию военной силы как последнего довода может быть только Устав ООН. Легитимным можно считать применение силы только, если решение принято на основе и в рамках ООН. И не надо подменять Организацию Объединенных Наций ни НАТО, ни Евросоюзом. И когда ООН будет реально объединять силы международного сообщества, которые, действительно, могут реагировать на события в отдельных странах, когда мы избавимся от пренебрежения международным правом, то ситуация может измениться. В противном случае ситуация может заходить лишь в тупик и умножать количество тяжелых ошибок. При этом, конечно, нужно добиваться того, чтобы международное право имело универсальный характер и в понимании, и в применении норм».1007

Стремлением подорвать центральную роль ООН в деле поддержания мира и исключительные полномочия Совета Безопасности в этой области проникнуты многие планы реорганизации ООН, появившиеся в период после разрушения Советского Союза. Это, в особенности, касается различных проектов создания новых региональных организаций безопасности, так или иначе связанных с ООН, но фактически находящихся вне контроля со стороны Совета Безопасности как главного органа ООН по поддержанию международного мира. В этом отношении можно упомянуть предложения о создании Совета Безопасности для Европы или, например, Совета Безопасности для Африки. Конечно, роль региональных организаций в урегулировании конфликтов никоим образом не должна приуменьшаться. Более того, именно усилиям таких региональных организаций, как Африканский Союз, Экономическое сообщество западноафриканских государств, ОИК, ОАГ и других мир во многом обязан урегулированию ряда конфликтов в Африке, Азии и Латинской Америке. Такие усилия и впредь должны поощряться. С другой стороны, очевидно, что любой конфликт, серьезно угрожающий международной безопасности, должен находиться с самого начала под наблюдением и контролем со стороны Совета Безопасности ООН, который один только вправе принимать необходимые, в том числе принудительные, меры, направленные на устранение угрозы международному миру.

Несомненно, что создание Совета Безопасности для Европы крайне осложнило бы проведение операций по поддержанию мира, предпринимаемых в этом регионе на основе решений Совета Безопасности ООН. Дублирование функций, споры о весомости полномочий, путаница в оперативных вопросах — это лишь немногое из того, что можно было бы ожидать в таких ситуациях. Возникают также вопросы, каким образом принимались бы решения Совета Безопасности для Европы; какие европейские страны удостоились бы права вето, а какие нет; в каких случаях ООН вообще могла бы заниматься европейскими делами и т. п. Аналогичным образом обстоит дело и с проектом создания Совета Безопасности для Африки.

Думается, что положения Устава ООН, касающиеся региональных организаций и их роли в урегулировании конфликтов, выдержали испытание временем и должны быть подтверждены. Вместе с тем представляется, что новые формулировки соответствующих положений могли бы усилить акценты на приоритетный характер решений Совета Безопасности в отношении ситуаций, угрожающих миру в тех или иных регионах, даже объявленных сферой «особых интересов» крупных держав.

С учетом роли ООН как главной и наиболее представительной международной организации, призванной укреплять мир и содействовать международному сотрудничеству в различных областях, представляется, что именно на ООН, имея в виду прежде всего механизмы Совета Безопасности, в перспективе может быть возложена нелегкая обязанность по координации деятельности многих региональных организаций в Европе, Азии, Африке и Латинской Америке. Исходя из уже имеющегося опыта сотрудничества и взаимодействия с ООН, речь в этой связи может идти о таких организациях, как ОБСЕ, ЕС, АТЭС, АСЕАН, ОИК, АС, ЭКОВАС, ОАГ.

Деятельность ООН и региональных организаций в области поддержания мира может быть значительно более эффективной, если реформы ООН затронут и некоторые концептуальные вопросы соотношения и взаимодействия таких основополагающих принципов Устава, как защита прав человека и невмешательство во внутренние дела государств, а также самоопределения и территориальной целостности государств. Представляется, что абсолютизация одного из этих принципов в ущерб другому (в каждой паре) была бы недопустима. Необходимо иметь четкие критерии того, где, например, в какой момент и при каких условиях выступление в защиту прав человека в том или ином государстве будет (или не будет) равнозначно нарушению суверенитета и вмешательству во внутренние дела, в какой момент и при каких условиях право наций на самоопределение будет (или не будет) иметь приоритет перед территориальной целостностью.

Выработка таких критериев, несомненно, содействовала бы преодолению двойного подхода в отношении к проблемам защиты прав человека, скажем, в США и Китае, в России и государствах Балтии, формированию более объективного подхода к решению курдского вопроса и т. п. При всем этом следует исходить из того, что все перечисленные основополагающие принципы являются незыблемыми и равноправными. Категорически нельзя согласиться с теми, кто на гребне событий в Чеченской Республике стал вдруг выступать вообще против принципа самоопределения как такового, забывая о том, что это не просто «выдумка марксистов», а один из основополагающих принципов Устава ООН.

Важным направлением назревшего реформирования Совета Безопасности ООН должны стать, вне сомнения, вопросы применения экономических и иных санкций на основе Главы VII Устава ООН. В Москве давно признают, что введение в начале 90-х годов с согласия России санкций в отношении Югославии, Ирака и Ливии нанесло ей огромный экономический ущерб, оцениваемый в совокупности суммой не менее 20 млрд долларов. Это, в сущности, и побудило российское руководство и, в частности, МИД РФ поспешить с разработкой российской концепции применения санкций в современных условиях, основное содержание которой было опубликовано еще в начале 2000 г. и приведено в разделе 7 Главы III книги.

Показательно, что некоторые ключевые положения российской концепции нашли свое отражение в разделе о санкциях Итогового документа Всемирного саммита 2005 г. В частности, в Итоговом документе подчеркивается, что санкции остаются важным инструментом, предусмотренным Уставом ООН, используемым в рамках усилий ООН по поддержанию международного мира и безопасности без применения силы. Указывается на необходимость обеспечения того, чтобы санкции были точно направленными на поддержку достижения ясных целей, чтобы они имели такой характер, который определен Советом Безопасности ООН и осуществлялись бы такими методами, которые бы обеспечили баланс между эффективностью, имеющей целью обеспечение желаемых результатов, и возможными негативными последствиями, включая социально-экономические и гуманитарные последствия, для населения и третьих государств. 1008

В документе отмечается также, что санкции должны иметь четкие вехи, должны периодически подвергаться, включая их последствия, соответствующему обзору и наблюдению со стороны Совета Безопасности и сохраняться в течение ограниченного периода времени, который необходим для достижения целей этих санкций, и должны отменяться сразу же после того, как их цели были достигнуты. Наконец, Совет Безопасности должен обеспечить существование справедливых и ясных процедур включения лиц и организаций в списки тех, на кого распространяются санкции, и процедур их исключения из этих списков, а также процедур исключения по гуманитарным соображениям.

В целом, таким образом, Итоговый документ идет в правильном направлении, ставя санкции в твердые рамки компетенции Совета Безопасности ООН. Вместе с тем он не содержит необходимых положений о недопустимости использования санкций для свержения неугодных режимов и о том, что санкции должны применяться лишь тогда, когда исчерпаны другие политические средства. Нельзя также не видеть, что гибкая формулировка насчет необходимости соблюдения «баланса» между эффективностью санкций и их негативными последствиями для населения и третьих государств открывает путь к недопустимому произволу и жестокости санкций, о чем свидетельствует опыт их применения империалистическими державами в Югославии и Ираке.

В Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. содержатся вполне ясные и четкие, хотя и весьма общие формулировки, касающиеся крайне актуального в наше время вопроса о применении силы согласно Устава ООН. На основе этих формулировок, воспроизводящих в кратком виде соответствующие положения Устава и подчеркивающих главную ответственность Совета Безопасности ООН за поддержание международного мира и безопасности, в документе делается однозначный вывод, выраженный в словах: «Мы подтверждаем, что соответствующих положений Устава достаточно для противодействия всему спектру угроз международному миру и безопасности».

Значение этого вывода было подкреплено соответствующими рекомендациями Генерального секретаря ООН, содержавшимися в его докладе Всемирному саммиту 2005 г., которые в свою очередь в значительной степени учитывали рекомендации Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам. 1009 Как «Группа мудрецов», так и Генеральный секретарь ООН, категорически выступили против того, чтобы искать какие-либо «альтернативы Совету Безопасности, как источнику властных полномочий» в том, что касается вопросов применения силы. И это их мнение недвусмысленно отражено в Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г.

Вместе с тем в стремлении «улучшить работу Совета Безопасности» и снять имеющиеся «неясности» в вопросах применения силы Генеральный секретарь ООН с подачи «Группы мудрецов» предложил, чтобы Совет Безопасности ООН принял «пять руководящих принципов, касающихся санкционирования применения силы», закрепив их в своей соответствующей резолюции. «Рассмотрев вопрос о том, санкционировать ли или одобрить ли применение военной силы, — писал Генеральный секретарь ООН в своем докладе, — Совет должен прийти к общему мнению по следующим аспектам: как оценить степень серьезности угрозы; какова надлежащая цель предлагаемой военной меры; есть ли реальные шансы на то, что иные меры, не доходящие до применения силы, смогут остановить эту угрозу; соразмерен ли военный курс действий нависшей угрозе; наконец, есть ли какой-то реальный шанс на успех». Генеральный секретарь выразил в этой связи свое убеждение в том, что взявшись обосновать таким образом необходимость военных мер, Совет сделает свои обсуждения более транспарентными и повысит вероятность того, что его решения будут пользоваться уважением как правительств, так и международной общественности. 1010

С момента опубликования доклада Генерального секретаря ООН Всемирному саммиту 2005 г. прошло уже почти четыре года. Однако выдвинутые К. Аннаном «пять руководящих принципов» легитимности применения силы в Совете Безопасности ООН так и не рассматривались. И причина одна — нежелание США дать ход этим предложениям с тем, чтобы «в целях национальной безопасности» подольше оставить за собой «право» принимать решения об использовании силы в одностороннем порядке.

В особенности лицемерными выглядят попытки США истолковывать применительно к интересам своей «национальной безопасности» принцип самообороны, зафиксированный в Статье 51 Устава ООН. Речь идет о том, чтобы в корне изменить эту статью, расширить ее понимание таким образом, чтобы использовать для оправдания масштабных превентивных акций, в том числе против суверенных государств под предлогом устранения угрозы со стороны международного терроризма. Напомним, что руководство США ссылалось именно на Статью 51 Устава ООН, превратно ее истолковывая, для оправдания американской агрессии против Ливии в 1986 г., Панамы в 1989 г., Югославии (вместе с НАТО) в 1999 г., Ираке в 2003 г.

Между тем Статья 51 исходит из того, что неотъемлемое право на индивидуальную и коллективную самооборону возникает лишь в случае, «если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации» и действует «до тех пор, пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности». При этом меры, принятые Членами Организации при осуществлении этого права на самооборону, должны быть «немедленно сообщены Совету Безопасности» и никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности Совета Безопасности в отношения предпринятия в любое время таких действий, какие он сочтет необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Совершенно очевидно, что тезис о превентивном применении силы, имея в виду как превентивное применение вооруженных сил с обычным оружием, так и тем более превентивное применение ядерного оружия, что заложено в современных американских военных доктринах, абсолютно несовместим с указанными положениями Статьи 51 Устава ООН. На это, кстати, недвусмысленно указывает и обстоятельный анализ, проведенный в этой связи «Группой мудрецов», готовившей доклад К. Аннана на Всемирном саммите 2005 г. «Если есть веские аргументы в пользу превентивных военных действий и веские доказательства в их подтверждение, — говорится в докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, — они должны быть доведены до сведения Совета Безопасности, который может санкционировать такие действия, если сочтет это необходимым. Если он не сочтет это нужным, то, по определению, будет время для того, чтобы использовать другие стратегии, включая убеждения, переговоры, устрашение и сдерживание, и затем вновь рассмотреть вариант военных действий».

И далее: «Тем, кто не приемлет такой ответ, следует сказать следующее: в мире, где существует ощущение наличия множества возможных угроз, риск, которому могут подвергнуться глобальный порядок и норма, предусматривающая отказ от интервенций, на которой этот порядок по-прежнему зиждется, попросту слишком велик, чтобы признать законность односторонних превентивных действий, отличных от коллективно одобренных действий. Позволить кому-либо одному предпринять такие действия — значит позволить это делать всем».

Исходя из этих соображений, «Группа мудрецов» заявила, что она не поддерживает ни переработки Статьи 51 Устава ООН, ни придания ей нового толкования. Аналогичное мнение было высказано и в докладе Генерального секретаря ООН Всемирному саммиту 2005 г. «Неминуемые угрозы, — говорится в докладе, — полностью охватываются Статьей 51, которая гарантирует неотъемлемое право суверенных государств на самооборону от вооруженного нападения. В тех же случаях, когда угрозы не относятся к категории неминуемых, а являются потенциальными, Устав дает Совету Безопасности все полномочия применять военную силу, в том числе превентивно, для поддержания международного мира и безопасности».

Генеральный секретарь ООН высказал также свое убеждение в том, что «человечество должно быть в состоянии обратиться к Совету Безопасности» за защитой от геноцида, этнической чистки и других подобных преступлений против человечности, понимая, что эти случаи могут являться угрозами международному миру и безопасности. В рекомендациях «Группы мудрецов» эта же мысль выражена следующим образом: «Группа поддерживает формирующуюся норму, предусматривающую, что существует коллективная международная ответственность за защиту, реализуемая Советом Безопасности, санкционирующим военное вмешательство в качестве крайнего средства в случае, когда речь идет о геноциде и других массовых убийствах, этнической чистке или серьезных нарушениях международного гуманитарного права, которые суверенные правительства не смогли или не пожелали предотвратить».

Итак, во всех рассматриваемых случаях подтверждается незыблемость положений Устава ООН, устанавливающих исключительные полномочия Совета Безопасности ООН в вопросах применения силы от имени ООН. Попытки так или иначе обойти эти положения Устава, в том числе превратно истолковывая его Статью 51, должны решительно пресекаться, если человечество не желает вновь и вновь становиться объектом империалистического произвола и агрессии.

Современное международное право вообще запрещает войну как средство осуществления внешней политики и разрешения международных споров: все члены ООН обязаны воздерживаться в их международных отношениях «от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом несовместимым с Целями Объединенных Наций» (Статья 2 п. 4 Устава ООН). Первейшей же целью ООН является поддержание международного мира и безопасности, для чего необходимо «принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира» (Статья 1 п. 1 Устава ООН).

Соблюдение принципа единогласия постоянных членов Совета Безопасности ООН, как и других основополагающих принципов Устава ООН, — непременное условие эффективного функционирования операций ООН по поддержанию мира. И это условие должно быть сохранено и упрочено в ходе назревших реформ, направленных на совершенствование механизма этих операций на всех этапах их формирования, а также осуществления и завершения их деятельности. Из приведенного анализа многих операций ООН по поддержанию мира следует, что флаг и «голубые каски» ООН зачастую использовались не столько для восстановления и поддержания мира, сколько во имя корыстных интересов западных держав, которые обычно имеют возможность манипулировать различными положениями Устава ООН в условиях отсутствия отлаженного механизма контроля за этими операциями в особенности на стадии их осуществления. Этим негативным тенденциям необходимо положить конец.

В истории ООН последних десятилетий попытки осуществить реформы операций ООН по поддержанию мира, включая усовершенствование их мандатов и механизмов, предпринимались неоднократно. К началу XXI века в руководстве Секретариата ООН все более вызревала потребность в обобщении опыта операций ООН по поддержанию мира с целью повышения эффективности работы ООН на этом важнейшим направлении ее деятельности. В марте 2000 г. Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан собрал группу международных экспертов и поручил ей проанализировать операции ООН по поддержанию мира с целью установить, «где и когда такие операции могут быть наиболее эффективными и как их можно улучшить». Группу возглавил бывший министр иностранных дел Алжира Лах- дар Брахими, многие годы работавший советником Кофи Аннана.

В докладе Группы по операциям ООН в пользу мира («докладе Брахими»)1011 содержались важные рекомендации в отношении минимальных требований, соблюдение которых необходимо для успешного проведения операций ООН по поддержанию мира. К числу таких требований были отнесены четкий и конкретный мандат, согласие сторон в конфликте на проведение операций и наличие адекватных ресурсов, достаточных как для эффективного выполнения мандата, так и для сдерживания тех сил, которые могли бы препятствовать его осуществлению.

На основе доклада были приняты меры по укреплению руководства операциями ООН. Департаменту по операциям ООН по поддержанию мира (ДОПМ) Секретариата ООН было разрешено расширить свои штаты в Центральных учреждениях ООН для поддержания полевых миссий. В 2008 г. на базе ДОПМ были созданы два новых подразделения: одно с прежним названием, другое — Департамент поддержки полевых операций. В рамках ДОПМ была создана Группа по передовой практике миротворческой деятельности, которой поручалось анализировать опыт операций и обеспечивать его применение на местах, планировать программы разоружения, демобилизации и реинтеграции (РДР), разрабатывать методы охраны правопорядка и решения ряда других задач. База материально-технического снабжения ДОПМ в Бриндизи (Италия) получила финансовые средства для закупки стратегических запасов, необходимых для развертывания миссий. В целом, согласно оценкам, содержащимся в многочисленных выступлениях Генерального секретаря ООН, реализация предложенных в докладе Брахими мер существенно улучшила систему планирования, развертывания и обеспечения операций ООН по поддержанию мира.

Весьма благостную картину изменившегося состояния дел в сфере деятельности операций ООН по поддержанию мира за период своего десятилетнего пребывания на посту Генерального секретаря ООН (1997—2006 гг.) нарисовал К. Аннан в своем последнем ежегодном докладе о работе ООН в 2006 г. году. «Когда я занял пост Генерального секретаря, — пишет К. Аннан, — ООН имела в своем распоряжении менее 13 000 военнослужащих, дислоцированных по всему миру, и оправлялась от неудач начала 90-х годов. Сегодня в составе 15 операций по поддержанию мира и трех специальных политических миссий и миссий по миростроительству в Афганистане, Сьерра-Леоне и Тимор-Лешти несут службу 65 500 военнослужащих и военных наблюдателей, 7500 полицейских и свыше 15 000 международных и местных гражданских служащих. Годовой бюджет деятельности ООН по поддержанию мира вырос с приблизительно 1 млрд долларов в 1997 году до около 5 млрд долларов сегодня, а это 0,5 процента мировых военных расходов. В 1997 году военный и полицейский персонал набирался из примерно 70 стран, а в настоящее время — более чем из 100 стран. В 1998 году среди 10 стран, предоставлявших самые крупные воинские контингенты, насчитывалось 4 развивающиеся страны, сегодня же все 10 являются развивающимися».1012 В начале 2008 г. в операциях по линии ООН было задействовано 90 тыс. человек, а миротворческий бюджет достиг 7 млрд долларов.

В докладе Генерального секретаря о работе ООН в 2006 году, как и во многих других документах, выпущенных от его имени, признавались вместе с тем крупные просчеты и недостатки в проведении операций ООН по поддержанию мира за последние годы, а также наличие острых проблемных вопросов, связанных с их деятельностью. В этой связи обращалось внимание на «непродуманный» вывод войск ООН из Сьерра-Леоне в декабре 2005 года и из Тимор-Лешти — в мае 2005 г., что потребовало, вследствие возобновившихся «беспорядков», возвращения «голубых касок» в эти страны. В Гаити и Либерии в 90-е годы ООН также пришлось проводить новые миротворческие операции притом с более широкими, чем ранее, мандатами. Высказывалось сожаление по поводу того, что правительство Судана так и не одобрило проведения операций ООН в Дарфуре. Привлекалось особое внимание к вопросам сексуальной эксплуатации и надругательств со стороны миротворцев ООН в отношении местного населения и к случаям торговли людьми, в которых некоторые из них были замешены. Громкий скандал разразился в ООН в связи с неприглядной аферой ряда высших чиновников ООН, а также сына Генерального секретаря ООН, обвиненных в коррупции при осуществлении программы ООН в Ираке «Нефть в обмен на продовольствие».

Что касается проблемных вопросов, связанных с деятельностью операций ООН по поддержанию мира, то назывались недостаток средств, нежелание «развитых стран» посылать свои контингенты в далекие страны, хроническая нехватка квалифицированных кадров, неопределенность и неясность мандатов Совета Безопасности ООН на многие операции, непонимание местным населением характера задач, стоящих перед «голубыми касками» и т. п.

И при всем этом — почти полное воздержание от оценок реальной политики империалистических держав в кризисных ситуациях в различных регионах мира. Как будто эта политика не имеет никакого отношения к «миротворческой деятельности» ООН! Нечего и говорить о том, что в официальной летописи истории операций ООН по поддержанию мира нет места сколько-нибудь объективной оценки политических сил и их лидеров, выступающих на арене тех или иных конфликтов. Как правило, не мудрствуя лукаво, используются западные шаблоны и клише: общество делится на демократов с одной стороны, бандитов и террористов — с другой. Понятно, что при таком подходе сама постановка вопроса о четкости и ясности мандатов операций ООН становится беспредметной.

На этом фоне особую опасность представляют участившиеся в последние годы попытки руководства операциями ООН по поддержанию мира на всех уровнях использовать преимущественно силовые варианты решения проблем, не считаясь с положениями Устава ООН, что отражает общую тенденцию к такого рода действиям со стороны империалистических держав. При этом, как правило, речь идет об использовании «голубых касок» в политике, направленной на свержение неугодных империализму режимов и ликвидацию лидеров освободительных движений под надуманным предлогом борьбы против международного терроризма.

В концептуальном плане весьма показательна в этом отношении происходящая явно не без ведома Секретариата ООН трансформация самого понятия «операции ООН по поддержанию мира», замена его понятиями «операции ООН в пользу мира», «расширенные», «коалиционные», «комбинированные» операции ООН и пр., которые не подпадают под строгие формулировки Устава ООН и, следовательно, могут быть использованы для произвольных действий в обход и в нарушении Устава. Другими словами, предпринимаются попытки ликвидировать установленную Уставом ООН четкую грань между операциями ООН по поддержанию мира и принудительными действиями на основе Статьи 42 Главы VII Устава ООН. Но из этого следует, что при осуществлении назревших реформ, направленных на совершенствование механизма формирования и проведения операций ООН по поддержанию мира (внесение в Устав ООН определения таких операций, разработка руководящих принципов их деятельности и т. п.), важно подтвердить и усилить исключительные полномочия, предоставляемые в этом отношении Уставом Совету Безопасности ООН. Ясно также, что в этой сфере необходимо установить более четкое распределение функций Генерального секретаря и Совета Безопасности ООН с тем, чтобы исключить такое положение, когда Генеральный секретарь ООН, действуя как бы от имени всей организации, зачастую противопоставляет себя Совету Безопасности ООН.

Нуждается в серьезной корректировке и «концепция миростроитель- ства», выдвинутая бывшим Генеральным секретарем ООН К. Аннаном в своем докладе Всемирному саммиту 2005 г. и вобравшая в себя первоначальные предложения на этот счет Генерального секретаря ООН Бутроса Гали в его докладе «Повестка дня для мира» (1992 г.) и в его же «Дополнении к «Повестке дня для мира» (1995 г.). Эта концепция, приводимая и в Итоговом документе Всемирного саммита, изначально ставила своей целью, выражаясь словами К. Аннана, закрыть «зияющую пустоту», которая существует-де в организационной структуре ООН: ни один элемент системы ООН, по мнению К. Аннана, «не занимается эффективным решением проблем, связанных с таким оказанием помощи странам, чтобы после войны установился прочный мир».1013

Исходя из этого, Генеральный секретарь ООН предложил создать Комиссию по миростроительству, которая и была учреждена решением Всемирного саммита 2005 г. Задуманная в качестве межправительственного консультативного органа, эта комиссия, в соответствии с Итоговым документом Всемирного саммита, призвана прежде всего объединять усилия всех заинтересованных сторон в целях мобилизации ресурсов, а также давать консультации и предложения «относительно комплексных стратегий постконфликтного миростроительства и восстановления». Основное внимание Комиссия должна уделять «усилиям по реконструкции и организационному строительству, которые необходимы для восстановления после конфликта, а также поддержке разработки комплексных стратегий для закладывания устойчивого развития». Кроме того, она должна содействовать улучшению координации деятельности всех соответствующих сторон «в рамках и вне рамок ООН», заботиться об обеспечении предсказуемого финансирования начальной деятельности по восстановлению, а также уделять необходимое внимание решению разного рода проблем в течение всего периода восстановления.

За разработку процедур и организационных вопросов в Комиссии отвечает постоянный Организационный комитет в составе представителей всех членов Совета Безопасности ООН, членов ЭКОСОС, выбранных от региональных групп, стран, дающих самые крупные добровольные взносы в фонды, программы и учреждения ООН, а также стран, предоставляющих самые крупные контингенты военного персонала и гражданской полиции для миссий ООН.

В заседаниях Комиссии, посвященной конкретной стране, помимо членов Организационного комитета, участвуют представители данной страны, а также стран региона, задействованных в постконфликтном процессе, представители ООН и соответствующих региональных и международных финансовых учреждений. Для участия в работе заседаний Комиссии приглашаются представители Всемирного банка и МВФ. Учреждается Фонд миростроительства, который финансируется за счет добровольных взносов. Для оказания помощи в работе Комиссии в Секретариате ООН создано Управление по поддержке миростроительства, укомплектованное квалифицированными кадрами, владеющими передовым опытом в необходимых областях.

В докладе Всемирному саммиту 2005 г. Генеральный секретарь ООН высказал мнение о том, что Комиссия по миростроительству наилучшим образом сочетала бы «эффективность с легитимностью», если бы она была подотчетна «сначала Совету Безопасности, а затем ЭКОСОС», в зависимости от того, на каком этапе находится данный конфликт, и что следует избегать одновременной подотчетности двум инстанциям, так как это будет порождать дублирование и неразбериху.

Из сказанного следует, что действуя при необходимости даже вне всяких рамок ООН или «законным образом» отстраняя Совет Безопасности, когда это потребуется, от выполнения его прямых обязанностей как главного органа ООН по поддержанию мира и безопасности, Комиссия по ми- ростроительству фактически уполномочивалась брать всю власть в постконфликтной стране в свои руки и далее вести дело к такой «стабилизации» и к такому «устойчивому развитию», которые в первую очередь отвечали бы интересам транснациональных монополий и империалистических держав. Более того, если верить быв. директору Департамента международных организаций МИД РФ А. Конузину, то в МИД РФ рассчитывают на то, что «Комиссия, как многосторонний формат, будет эффективно координировать действия Совета Безопасности, Генассамблеи, ЭКОСОС, международных финансовых институтов и других участников этой работы».1014 Так и хочется спросить, чем же будет отличаться этот «многосторонний формат» от всевластной десницы Запада и какова может быть роль России в этом «формате», в отличие от формата Совета Безопасности ООН?

Из ежегодного доклада Генерального секретаря о работе ООН в 2006 г. можно узнать, что, по его мнению, «на протяжении следующего десятилетия Комиссия по миростроительству займет центральное место в работе ООН и международного сообщества по миростроительству». Обосновывая этот тезис, Генеральный секретарь ООН в особенности ссылается на «важное значение» опыта в Косово, где ООН «выполняла функции временной администрации», и являлась «ведущей силой в политическом процессе по определению будущего статуса Косово». В этой связи он даже выносит благодарность НАТО, ЕС и ОБСЕ «за их неизменное сотрудничество в обеспечении стабильности и политического прогресса в Косово».1015

Опыт Косово, как было показано в соответствующем разделе книги, может служить, однако, лишь наглядным примером вопиющего нарушения основополагающих целей и принципов Устава ООН. И связывать с ним надежды на успех деятельности Комиссии по миростроительству в грядущее десятилетие можно, лишь закрывая глаза на предательство сербского народа и на разрушение Югославии как независимого суверенного государства.

Приступив к своей деятельности в начале 2006 г., Комиссия по миростроительству постепенно разворачивает свою работу, и в ее повестке дня уже фигурируют несколько страновых досье (Сьерра-Леоне, Бурунди и др.). Однако, по всей видимости, предстоит решить еще немало проблем, связанных с ее полномочиями и местом, которое она должна занимать в системе ООН и за ее пределами. Не случайно, потому, что и на LXII сессии

Генеральной Ассамблеи ООН (2007 г.) продолжалась работа по дальнейшему налаживанию механизмов Комиссии.

Во всяком случае, реальная концепция миростроительства, учитывающая жизненные интересы народов и вовлеченных в нее стран, может быть разработана лишь Советом Безопасности ООН. При этом Совет должен ориентировать на глубокое и объективное изучение каждой конкретной ситуации во всей ее полноте, с учетом всех ее аспектов, а также исторических и иных факторов.

Верно и то, что только Совет Безопасности вправе осуществлять координирующую роль в деле мобилизации средств и проведения конкретных мероприятий в области миростроительства, ибо для обеспечения быстрых и эффективных действий ООН члены ООН возложили на него главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и согласились в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени (Статья 24 Главы V Устава ООН). Заметим, что обстоятельно проанализировав этот вопрос, видный американский историк, профессор Йельского университета Пол Кеннеди в своей посвященной ООН и опубликованной в 2006 году книге «Парламент человечества» приходит к выводу, что «твердый (пусть даже отдаленный) мандат Совета Безопасности придаст наибольший авторитет и легитимность любой программе национального восстановления».1016

Официальная позиция России по вопросам работы Комиссии по миростроительству четко изложена министром иностранных дел С. Лавровым в его статье о внешнеполитических итогах 2005 года: «Важно, — пишет министр, — чтобы деятельность Комиссии по миростроительству развивалась под присмотром Совета Безопасности. Ведь в повестке дня Комиссии будут те же „горячие“ проблемы, поиском прочного урегулирования которых Совет Безопасности ООН занимается на протяжении длительного времени. Поэтому Совету стоит продолжать курировать развитие событий и на фазах постконфликтного обустройства. Причем мы исходим не из желания добавить веса Совету Безопасности — его авторитет и так всеми признан, а стремимся упорядочить работу нового органа ООН, придать ему большую оперативность и эффективность. Разумеется, в этой работе необходимо найти оптимальный алгоритм взаимодействия с ЭКОСОС».1017 Представляется, что в этих словах соблюдены все необходимые акценты, которые должны учитываться в работе Комиссии по миростроительству и которые, как было отмечено, некоторые высокопоставленные чиновники МИД РФ пытаются трактовать на свой лад, не считаясь с имеющими к этому прямое отношение положениями Устава ООН.

Ко всему этому следует добавить, что миростроительство должно осуществляться в контексте операций ООН по поддержанию мира, проводимых на основании мандатов Совета Безопасности ООН. Понятно также, что миростроительство несовместимо с вмешательством иностранных государств во внутренние дела стран, находящихся в посткризисной ситуации, и гарантом такого положения может быть лишь Совет Безопасности ООН — единственный орган ООН, решения которого носят обязательный характер для всех государств (Статья 25 Главы V Устава ООН).

В Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. определено, что Комиссия по миростроительству должна действовать во всех вопросах на основе консенсуса ее членов. Это означает inter alia, что представленные в ней державы всегда могут заблокировать неприемлемые для них решения, а с другой стороны, опираясь на финансовые рычаги, доводить до крайности давление на сторону — объект миростроительства. С учетом того, что понятие миростроительства все более насыщается политическим содержанием, вплоть до реорганизации органов власти и содействия в разработке конституционных основ той или иной страны, борьба в Комиссии предстоит длительная и ожесточенная. И опять-таки без прямого вмешательства в эту борьбу Совета Безопасности по ключевым вопросам дело вполне может завершиться появлением на карте мира очередной страны с «демократическим», читай прозападным, марионеточным режимом.

В этом смысле «миростроительство», проводимое вне рамок Совета Безопасности ООН и без учета жизненных интересов стран и народов, стало бы на деле лишь одним из инструментов неоколонистской политики, сопряженной с современными империалистическими концепциями «глобализации», «ограниченного суверенитета» и поголовной «демократизации» стран и целых регионов Азии, Африки и Латинской Америки.

«Идея существования связки: глобализация — десуверенизация — демократизация лежит в основе активной политики воздействия на внутриполитические процессы формально суверенных государств», — пишет автор вышедшей в 2006 г. монографии «Реальный суверенитет» член-корреспондент РАН, директор Института проблем международной безопасности А. Кокошин. 1018 Пагубная роль этой связки просматривается и в деятельности многих современных операций ООН по поддержанию мира, в особенности на этапе «миростроительства», когда речь идет о конечном итоге той или иной операции, а именно — о характере режима в «постконфликтной» стране, который нередко устанавливается в результате закулисных махинаций и интриг внешних и коллаборационистских сил вопреки коренным интересам ее народа.

«Миростроительство», как и другие «постоянно усложняющиеся» функции операций ООН по поддержанию мира, о чем постоянно твердят западные СМИ, дают основания Генеральному секретарю ООН с возрастающей настойчивостью ставить вопросы о необходимости создания «эффективного потенциала ООН по поддержанию мира», который соответствовал бы предъявляемым к нему все новым требованиям, а также о «повышении оперативности» всей миротворческой деятельности ООН. В этом контексте обращают на себя внимание исходящие от Генерального секретаря ООН идеи создания ООН собственных сил быстрого реагирования и их развертывания в рамках и на основе совершенствования Системы резервных соглашений, формирующейся в ООН, начиная с 1993 года.

Система резервных соглашений (СРС) предусматривает заблаговременное выделение государствами национальных военных контингентов, полицейского и гражданского персонала, других ресурсов и поддержание их на условленном уровне готовности в качестве возможного вклада в проведение операций ООН по поддержанию мира.

Впервые концепция создания такого рода сил была изложена Генеральным секретарем ООН Б. Гали в его докладе «Повестка дня для мира», подготовленном по поручению заседания Совета Безопасности ООН на высшем уровне, состоявшегося 31 января 1992 г. 1019 Как писал Б. Гали в своей книге «Непокоренная Организация Объединенных Наций», вышедшей в 2000 году, его инициатива касалась «методов принуждения к миру, основанных на способности быстро реагировать на события». «Имелось в виду, — поясняет он, — что в целях сохранения международного мира страны-члены ООН предоставят Организации воинские подразделения, готовые к действиям по первому требованию. Таким образом преодолевался разрыв между двумя традиционными видами военных подразделений ООН: легко вооруженными частями „голубых касок“, используемыми в ограниченных целях и не предназначенными для участия в боевых действиях, и войсками, создаваемыми для полномасштабных операций типа Корейской войны».1020

Конечно, «войска ООН», направленные в 1950 г. в Корею, были созданы незаконно, и ссылка на этот случай, мягко говоря, некорректна. Опуская эту вольную или невольную оплошность Генерального секретаря, отметим, что в самом документе «Повестка дня для мира» речь шла о создании сил, которые «никогда не будут достаточно многочисленными или достаточно хорошо оснащенными для ответа на угрозу со стороны крупной армии, оснащенной самым современным оружием», но которые «были бы полезными для ответа на любую угрозу со стороны военной силы меньшего масштаба».

В том же документе подчеркивалось, что развертывание операций таких сил осуществлялось бы «с санкции Совета Безопасности», но далее со ссылками на практику «сил по поддержанию мира», отмечалось, что эти силы должны были находиться «под командованием Генерального секретаря». При этом умалчивалось, что в строгом соответствии с Уставом ООН все вопросы, связанные с созданием и функционированием создаваемых Советом Безопасности «сил по поддержанию мира», в том числе, разумеется, и командования этими силами, относятся к исключительным полномочиям Совета Безопасности. Что же касается сложившейся практики, на которую ссылался Генеральный секретарь, то в огромном большинстве случаев (Корея — 1950 г., Конго — 1960 г., Кувейт — 1990 г., Сомали — 1992 г. и т. п.) она — эта практика, в тесном смысле слова также не укладывалась в четкие положения Устава ООН, что в немалой степени объясняло крупные недостатки и негативные последствия операций ООН, в частности в 50-90-х годах прошлого века.

Весьма зыбкой была и правовая основа, на которой Генеральный секретарь ООН предложил создать «способные к быстрому реагированию» вооруженные силы ООН: Гали ссылался на статью 43 Устава ООН, которая, как он сам и признавал, имела отношение лишь к предусмотренной Уставом концепции создания постоянных вооруженных сил ООН на основе Статьи 42 Устава ООН и лишь при большом воображении могла быть использована для создания предлагавшихся им вооруженных сил, состоявших, из «подразделений принуждения к миру». Последние выделялись бы, по Б. Гали, государствами-членами ООН по собственному усмотрению, а не на основе предусмотренных Статьей 43 Устава особых соглашений, заключаемых между Советом Безопасности и государствами-членами ООН и к тому же подлежащих ратификации подписавшими их государствами в соответствии с их конституционной процедурой.

В «Повестке дня для мира» Б. Гали отмечает, что предлагавшиеся им «подразделения принуждения к миру» «не следует путать с силами, которые могут быть в конечном счете созданы в соответствии со статьей 43», что, как видим, не помешало ему сослаться на эту статью в обоснование своих предложений. Б. Гали замечает, что счел это возможным ввиду того, что постоянные вооруженные силы ООН, на основе «особых соглашений» так и не были созданы, хотя и уклонился от прямой критики США, которые, как было показано в Главе I данной книги, заблокировали создание постоянных вооруженных сил ООН.

Как бы то ни было, но предложения Б. Гали дали толчок для формирования Системы резервных соглашений, которой уже к концу 2000 г. было охвачено свыше 80 государств, выразивших готовность выделить в распоряжение Генерального секретаря ООН для операций ООН по поддержанию мира более 150 тыс. человек. При этом более 30 из этих государств подписали с ООН соответствующие меморандумы о взаимопонимании.

В декабре 1996 г. группа государств в составе Австрии, Дании, Канады, Нидерландов, Норвегии, Швеции и Польши подписала письмо о намерении сформировать в рамках СРС резервную бригаду высокой степени готовности. Россия в 2004 г. сформировала для целей миротворчества мотострелковую бригаду, о чем подробнее будет сказано ниже.

В последние годы Департамент операций по поддержанию мира Секретариата ООН реорганизовал СРС, которая включает теперь реестр конкретных ресурсов государств-членов, в том числе военных и гражданских специалистов, а также материалы и имущество, предоставляемые для нужд операций ООН по поддержанию мира. Обновленная СРС ныне предусматривает предоставление сил в течение первых 30–90 дней с момента учреждения новой операции. 1021

В этом контексте нередко звучат предложения о создании на основе СРС сил быстрого реагирования и развертывания, что означало бы фактическую реализацию идеи Б. Гали о формировании таких сил как бы на основе статьи 43 Устава ООН. Впрочем, сам Б. Гали считал, что его «подразделения принуждения к миру» не имели ничего общего не только с будущими постоянными вооруженными силами ООН, но и «с военным персоналом, который правительства могут согласиться иметь в качестве резервного контингента для представления в распоряжение операций по поддержанию мира».1022

Симптоматично, что в западных СМИ к важным достоинствам СРС относят то, что эта система предусматривает сочетание принципа общего руководства воинскими контингентами «со стороны ООН» с сохранением этими контингентами национальной принадлежности и с контролем государств за их подготовкой, оснащением и использованием. Понятно, однако, что любое умаление полномочий Совета Безопасности ООН в вопросах создания и функционирования операций ООН по поддержанию мира неизменно ведет к легализации одностороннего вмешательства в международные конфликты со стороны внешних сил и к использованию флага ООН для прикрытия всякого рода неблаговидных действий.

Проблемам миротворческой деятельности ООН в XXI веке значительное внимание было уделено на Всемирном саммите 2005 г. В Итоговом документе саммита отмечается, что миротворческая деятельность ООН играет жизненно важную роль в оказании помощи сторонам в конфликте в прекращении боевых действий, а также подчеркивается необходимость развертывания операций, подкрепленных надлежащим потенциалом, для сдерживания боевых действий и эффективного осуществления их мандатов.

Участники Всемирного саммита призвали доработать предложения «о создании расширенных возможностей для быстрого развертывания с целью укрепления миротворческих операций в кризисных ситуациях». На основе каких принципов должна проводиться такая «доработка» в документе умалчивается, что, в общем, отражает состояние острой дипломатической борьбы, происходящей вокруг вопроса об исключительных полномочиях Совета Безопасности ООН в деле поддержания мира и безопасности.

Саммитом были одобрены предложения о создании «первоначального оперативного потенциала для постоянного полицейского компонента» с целью обеспечения согласованного, эффективного и оперативного потенциала на начальном этапе развертывания полицейских контингентов миссий ООН и оказания поддержки миссиям ООН посредством предоставления консультативных и экспертных услуг.

Была также вновь подтверждена важность вклада региональных организаций в обеспечение мира и безопасности, как это предусмотрено в Главе VIII Устава ООН, а также формирования «предсказуемых партнерских отношений и договоренностей» между ООН и региональными организациями и, в частности, было отмечено, с учетом нужд Африки, важное значение сильного Африканского Союза.

В этой же связи были поддержаны усилия ЕС и других региональных организаций по созданию миротворческого потенциала в таких областях, как быстрое развертывание и резервные соглашения, и опять-таки была особо отмечена разработка и осуществление совместно с Африканским Союзом десятилетнего плана создания такого потенциала. Следует при этом иметь в виду, что незадолго до Всемирного саммита 2005 г. были приняты решения АС о создании африканских резервных сил и решение ЕС о создании резервных боевых групп и что в докладе Генерального секретаря ООН Всемирному саммиту это было расценено как «очень ценное дополнение» усилий ООН, направленных к тому, чтобы она имела «эффективный потенциал по поддержанию мира».

Конечно, заботе о создании в ООН такого потенциала можно было только порадоваться, как и тому, что между ООН и региональными организациями устанавливаются «партнерские отношения», тем более «на основе Главы VIII Устава», которая, напомним, исходит из того, что никакие принудительные действия не предпринимаются в силу региональных соглашений или региональными органами без полномочий от Совета Безопасности (Статья 53 Устава ООН).

Однако не все так просто. Призывы Генерального секретаря ООН к созданию некой «взаимосвязанной системы сил и средств по поддержанию мира», озвученные в его докладе Всемирному саммиту 2005 г., сопровождались весьма сомнительными утверждениями насчет того, каким образом и под чьим командованием должно осуществляться развертывание миротворческих сил. Так, уже в своем ежегодном докладе о работе ООН, опубликованном в 2006 г., Генеральный секретарь безапелляционно заявлял, что развертывание миротворческих сил должно осуществляться «под непосредственным командованием ООН или на иной основе», снова и снова уходя от признания исключительных полномочий Совета Безопасности в этой области.

Мало того — в том же документе утверждалось, что для достижения успеха присутствия ООН в том или ином кризисном регионе, в частности на Ближнем Востоке и в Судане, необходимо «продолжать мобилизацию политической воли, которая способна воплотить наши инвестиции — в виде финансовых и людских ресурсов — в реальный мир».1023 Нарочитая туманность и неопределенность такого рода формулировок, к тому же без надлежащих ссылок на основополагающие цели и принципы Устава ООН, вполне может быть использована, в особенности ярыми носителями «политической воли», в интересах подавления неугодных империализму режимов и превращения в фарс «реального мира», как это неоднократно бывало в прошлом.

В свете изложенного чрезвычайно актуальной представляется задача разработки на основе Устава ООН концепции об основных принципах и критериях деятельности миротворческих механизмов ООН, включая операции ООН по поддержанию мира. Однако на этом пути стоят влиятельные силы, которых, в общем, вполне устраивает нынешнее состояние дел в области «миротворчества», позволяющее им без особого труда использовать ООН в целях, несовместимых с Уставом ООН.

Наглядным примером в этом отношении может служить продолжающийся практически с самого начала деятельности ООН бойкот США и другими империалистическими державами работы Военно-Штабного Комитета — постоянного вспомогательного органа Совета Безопасности, предусмотренного Уставом ООН.

Военно-Штабной Комитет (ВШК) состоит из Начальников Штабов государств-постоянных членов Совета Безопасности ООН или их представителей, при том, что Комитет приглашает к сотрудничеству с ним любого другого члена ООН, если того требует эффективное осуществление обязанностей Комитета. ВШК может, с разрешения Совета Безопасности ООН и после консультации с надлежащими региональными органами, учреждать свои региональные подкомитеты (Статья 47 (пп. 2,4) Устава ООН).

Находясь в подчинении Совета Безопасности ООН, Военно-Штабной Комитет несет ответственность за стратегическое руководство любыми вооруженными силами, предоставленными в распоряжение Совета. Он помогает Совету в составлении планов применения вооруженных сил, дает ему советы и оказывает помощь по всем вопросам, относящимся к военным потребностям Совета в деле поддержания международного мира и безопасности, к использованию войск, предоставленных в его распоряжение, и к их командованию, а также к регулированию вооружений и к возможному разоружению (Статьи 46 и 47 (пп. 1 и 3) Устава ООН).

Совершенно очевидно, что по смыслу и содержанию Статей 46 и 47 Устава ООН только Военно-Штабной Комитет должен был вплотную заниматься всеми конкретными вопросами военной деятельности ООН, в том числе военной деятельности в рамках операций ООН по поддержанию мира, консультировать по этим вопросам Совет Безопасности ООН и, находясь в подчинении Совета, нести ответственность за стратегическое руководство этими операциями. Однако согласно «установившейся практике», а точнее вследствие целенаправленных действий империалистических держав и неспособности ни Советского Союза, ни тем более России эффективно противостоять таким действиям, все права и полномочия ВШК, как постоянного вспомогательного органа Совета Безопасности ООН, были фактически узурпированы Генеральным секретарем, Секретариатом ООН и их органами на местах.

Практически лишь дважды за всю историю ООН: при формировании ЧВС-2 в 1973 г. и в период кризиса в Персидском заливе в 1990 г. — ВШК, в своем консультативном качестве, на короткое время был задействован в своей роли вспомогательного органа Совета Безопасности ООН. И в обоих случаях это во многом объяснялось настойчивыми усилиями СССР в условиях своего рода пиков советско-американских контактов на высшем уровне.

Между тем не нужно быть военным специалистом, чтобы видеть бесспорные преимущества ВШК перед Секретариатом ООН как в плане возможностей мобилизации деятельности квалифицированных кадров для операций ООН по поддержанию мира и создания необходимой экспертно- оценочной базы на всех этапах их проведения, так и в плане обеспечения их способности к быстрому развертыванию, а также надлежащего уровня командования этими операциями. Не говоря уже о том, что легитимность ВШК как вспомогательного органа ООН не может вызывать никаких сомнений, в то время, как действия высших чиновников Секретариата ООН, предпринимаемые, как правило, в обход Совета Безопасности ООН, зачастую ведут к непоправимым, а то и к катастрофическим последствиям тех или иных операций.

Ко всему этому следует добавить, что аппарат военного советника в Департаменте операций ООН по поддержанию мира, возглавляемый с самого начала натовским офицером, укомплектован кадрами, недостатки квалификации которых, по мнению политических и военных обозревателей, отрицательно сказывались на проведении операций ООН. Что же касается влияния России в руководстве Секретариата ООН, то о многом говорит уже тот факт, что в 1992 г. она лишилась поста заместителя Генерального секретаря ООН, который изначально принадлежал Советского Союзу.

В сентябре 2000 г. на Саммите тысячелетия Россия выдвинула предложение активизировать деятельность ВШК с тем, чтобы полностью задействовать имеющиеся в распоряжении ООН возможности в урегулировании кризисов и конфликтов, в борьбе с международным терроризмом и другими новыми вызовами безопасности.

Россия исходит из того, что только ВШК в состоянии удовлетворить растущие военные потребности Совета Безопасности ООН и оказывать ему действенную оперативную помощь в проведении операций ООН по поддержанию мира. Только ВШК, работая в непосредственном и повседневном контакте с Советом Безопасности ООН и находясь в его подчинении, вправе осуществлять стратегическое руководство вооруженными силами, в том числе решать вопросы создания сил быстрого реагирования и развертывания, а также формирования резервных сил и обеспечения их необходимым кадровым и материально-техническим потенциалом.

ВШК мог бы на постоянной основе заняться всесторонним оперативным анализом военно-политической обстановки в конфликтных зонах и подготовкой рекомендаций Совету, в том числе касающихся принятия превентивных мер, оценки эффективности санкций, прогнозирования возможных вариантов событий, создания многосторонних военно-морских сил под эгидой ООН для использования их не только в целях локализации конфликтов, установления морской блокады и обеспечения соблюдения санкций, но и для борьбы с пиратством и международным терроризмом.

Важное значение имела бы разработка ВШК модели использования контингентов национальных военно-воздушных сил, которые члены ООН в соответствии со Статьей 45 Устава ООН должны держать в состоянии немедленной боевой готовности для совместных международных принудительных действий. При этом было бы предусмотрено, что ВШК мог бы оказывать помощь Совету Безопасности ООН в определении численности и степени готовности этих контингентов и планов их совместных действий, определяемых Советом Безопасности в пределах, указанных в особых соглашениях, предусматриваемых статьей 43 Устава ООН.

Российские предложения исходят также из возможности участия в работе ВШК на основе Статьи 47 п. 2 Устава ООН не только представителей постоянных, но также непостоянных членов Совета Безопасности ООН, как и других заинтересованных государств. Наконец, ВШК мог бы заняться разработкой принципов, методов и механизмов взаимодействия предусмотренной ООН системы коллективной безопасности с региональными и субрегиональными организациями. 1024

Обстоятельно разработанные российские предложения о необходимости активизации роли ВШК в современных условиях были встречены в штыки западными державами. В Вашингтоне усмотрели в них лишь попытку сломать «устоявшиеся» и никем не писаные правила, позволяющие использовать ООН в нарушении Устава этой организации. Не получили российские предложения поддержки и в Секретариате ООН. Дело дошло до того, что в докладе, представленном Генеральным секретарем ООН юбилейной LX сессии Генеральной Ассамблеи ООН, было внесено предложение об исключении Статьи 47 о ВШК, равно как и всех ссылок на этот комитет в статьях 26, 45 и 46 Устава ООН, т. е. фактически о ликвидации Военно-Штабного Комитета.

«Революционное» предложение Генерального секретаря ООН не встретило, однако, поддержки ни в ООН, ни за ее пределами, в результате чего в Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. его участники просили Совет Безопасности ООН «рассмотреть вопрос о составе, мандате и методах работы Военно-Штабного Комитета». Другими словами, на этом направлении грядущих реформ ООН предстоит новый виток дипломатической борьбы, и, несмотря на видимую решимость России отстоять и продвинуть свои предложения, исход этой борьбы далеко не ясен.

Последовательно выступая за «оживление» деятельности ВШК и ее приспособление к новым условиям, Россия одновременно стремится к значимому участию в Системе резервных соглашений, хотя принципиальные вопросы формирования этой системы, включая вопрос о ее взаимодействии с ВШК и Советом Безопасности ООН остаются нерешенными из-за позиции западных держав.

Уже в 1994 году, на XLIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН Россия выразила готовность подписать с Советом Безопасности ООН соглашение о предоставлении национальных воинских контингентов для операций ООН по поддержанию мира. 30 июня 1995 г. был принят Закон Российской Федерации «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности». В мае 1996 г. президент РФ подписал указ, в соответствии с которым в вооруженных силах до конца того же года надлежало сформировать специальный воинский контингент для участия в операциях по поддержанию мира в составе 17 мотострелковых и 4 парашютно-десантных батальонов в количестве до 22 тыс. военнослужащих. Однако через три года этот указ был без лишнего шума отменен по причине его неосуществимости. 1025

В октябре 2003 г. министр обороны России С. Иванов объявил, что возглавлявшееся им ведомство «прорабатывает вопрос о создании в 2004 г. в составе Сухопутных войск отдельной постоянно действующей миротворческой бригады».1026 В ноябре 2005 г., коснувшись этого вопроса, главнокомандующий Сухопутными войсками А. Маслов разъяснил, что в состав миротворцев не будут включаться ВДВ, поскольку они выполняют «задачи другого свойства» и являются резервом Верховного главнокомандующего; выделение же миротворческого контингента из Сухопутных войск не скажется на общей боеготовности. 1027

Первая российская миротворческая мотострелковая бригада была создана в 2004 году на базе одной из воинских частей Приволжско-Уральско- го военного округа (п. Рощинский Волжского района Самарской области). Ее назначение — участие в международных операциях по поддержанию или восстановлению мира и безопасности. Общая численность — 2 тыс. человек. Для подготовки миротворцев Министерством обороны разработана специальная программа обучения. Как заявил главнокомандующий Сухопутных войск России А. Маслов в беседе с корреспондентом «Известий» в ноябре 2005 г., эта бригада «готова в любой момент быть переброшенной в любую точку мира».1028

В июне 2005 г. в Москве открылись международные курсы подготовки командного состава миротворческих миссий ООН. Тогда же было объявлено, что на курсы прибыли полицейские из 22 стран мира. Отмечалось также, что в международных полицейских силах в составе ООН имеется 107 представителей от России. Оценивая их работу, почетный гость курсов, первый заместитель Главного полицейского советника Секретариата ООН А. Лопес заявил: «Россия одна из стран, которая предоставляет самых лучших криминалистов, экспертов и оперативников».1029

В рамках Системы резервных соглашений Россия подписала с ООН 24 апреля 2002 г. меморандум о взаимопонимании, на основании которого ООН было выделено четыре средних транспортных вертолета МИ-8 МГ (МТВ) и одна инженерно-саперная рота. Были также предложены российские кандидаты для включения в «дежурный список 100 офицеров», которые могли бы быть задействованы в составе штаба миссий на основе соответствующего уведомления. 1030

В реестре официальных поставщиков ООН — 39 российских компаний. Россия удерживает второе место после США по общей стоимости контрактов с ООН. 1031 Как отметил в одном из своих выступлений в октябре 2006 г. вице-премьер, министр обороны РФ С. Иванов, участие России в миротворческих операциях не только повышает престиж государства, но и приносит весьма ощутимые экономические дивиденды. Так, компенсация за участие России в операциях по поддержанию мира в бывшей Югославии и в миссии ООН в Анголе составила около 93 млн долларов, а участие российской авиагруппы в операции ООН в Сьерра-Леоне принесло около 14 млн долларов. 1032

Последовательно выступая за соблюдение исключительных полномочий Совета Безопасности ООН при проведении операций ООН по поддержанию мира, Россия в целом позитивно относится к реформам в области миротворческой деятельности ООН. Это относится, в частности, к новым тенденциям в качественной эволюции операций ООН (расширение круга участвующих в них государств, все более широкое использование гражданского и полицейского персонала, наделение операций ООН новыми функциями, как-то контроль за проведением выборов, разрешение гуманитарных проблем и др.). 1033 Вместе с тем нельзя не учитывать, что эта область реформ находится под особо жестким контролем США и других западных держав, и у России просто может не оказаться достаточных возможностей для оказания должного воздействия на ту или иную ситуацию. К тому же, как говорится noblesse oblige, а стремление принадлежать к «демократическому сообществу» зачастую обязывает Россию выступать в согласии с теми, кто преследует неблаговидные цели, несовместимые с Уставом ООН.

В пакете предложений по совершенствованию деятельности и повышению эффективности ООН, направленном К. Аннаном на рассмотрение юбилейной LX сессии Генеральной Ассамблеи, важное место занимали вопросы реформирования Совета Безопасности ООН, прежде всего под углом зрения расширения его состава.

Как показала практика (реформа Совета Безопасности в 1965 г., о чем шла речь в Главе II книги), вопрос о расширении состава Совета Безопасности ООН может быть решен самостоятельно, т. е. вне связи с другими поправками и изменениями Устава ООН. Напомним, что ныне в состав Совета Безопасности входят 5 постоянных и 10 непостоянных членов, причем последние избираются по региональному признаку: пять мест для стран Азии и Африки (соответственно по два и три места, причем одно место резервируется для арабского государства), два места для Латинской Америки, два места для группы Западной Европы и других государств и одно место для стран Восточной Европы. Такой состав главного органа ООН явно неадекватно отражает реалии современного мира, и начиная с 90-х годов в ООН активно ставится вопрос о необходимости его пересмотра.

Так, созданная в 1992 г. по инициативе В. Брандта, бывшего канцлера ФРГ, Комиссия по проблемам глобального управления и сотрудничества, объединявшая 28 известных политиков из разных стран (от России в нее входил Ю. Воронцов), опубликовала доклад, в котором делался вывод о том, что ООН на деле не представляет все мировое сообщество, а фактически служит сохранению власти пяти держав-победительниц. Комиссия предложила увеличить число постоянных членов Совета Безопасности до десяти за счет принятия двух представителей развитых стран и по одному от Африки, Азии и Латинской Америки. Количество непостоянных членов предлагалось увеличить с десяти до тринадцати. При этом постоянным членам предлагалось по возможности воздерживаться от применения права вето, а в перспективе от него отказаться. Указанный доклад, озаглавленный «Наша глобальная община», был представлен в апреле 1995 г. в МГИМО МИД РФ сопредседателем Комиссии премьер-министром Швеции И. Карлссоном.

В феврале 1995 г. Движение неприсоединения, объединявшее тогда 111 государств, выступило с предложением о расширении состава Совета Безопасности до 26 стран, при том понимании, что каждый регион должен быть представлен в этом органе определенным числом стран в зависимости от численности его населения и экономического потенциала. Соответственно государствам Азиатского и Африканского регионов отводилось по семь мест от каждого континента, странам Латинской Америки и Карибского бассейна — пять мест, странам же Запада — всего четыре места, а странам Восточной Европы — три места. Как видим, при таком раскладе страны Азии, Африки и Латинской Америки фактически твердо располагали бы в Совете «скрытым вето», и им вообще не требовался бы институт постоянных членов Совета.

К концу 90-х годов с претензиями на место постоянных членов Совета Безопасности выступили ФРГ, Япония, а также целый ряд крупных афроазиатских и латиноамериканских государств: Индия, Египет, Нигерия, Бразилия, Мексика. Назывались также в этой связи Пакистан, ЮАР, Италия и другие государства. Некоторые эксперты предлагали ввести институт полупостоянных членов Совета Безопасности, которые, в отличие от непостоянных, сменялись бы (ротировались) автоматически, другие считали, что состав постоянных членов следовало бы увеличить за счет крупных государств, которые согласились бы, в отличие от «пятерки», не иметь права вето и т. д. и т. п. 1034

В предложениях Генерального секретаря ООН К. Аннана, вынесенных им на рассмотрение юбилейной LX сессии Генеральной Ассамблеи ООН, фигурировали, с подачи доклада «Группы мудрецов», две возможные модели расширения Совета Безопасности, отражавшие убеждение К. Аннана в том, что Совет «должен широко представлять реальную обстановку сил в сегодняшнем мире».

Модель, А предусматривала увеличение числа членов Совета Безопасности до 24-х, при том, что число постоянных членов увеличивалось бы до 11, а непостоянных, избираемых на два года, — до 13. Шесть новых постоянных членов Совета Безопасности не имели бы права вето и избирались бы по региональным зонам следующим образом: от Африки — 2, от Азии и Тихого океана — 2, от Европы — 1 и от Американского континента — 1. Таким образом, с учетом нынешних пяти постоянных членов Совета Безопасности, в Совете Безопасности были бы представлены 2 постоянных члена от Африки (оба без права вето), 3 от Азии и Тихого океана (КНР и два без права вето), 4 от Европы (Россия, Великобритания, Франция и один без права вето) и 2 от Америки (США и один без права вето). 13 непостоянных членов, избираемых на 2-годичный срок по той же схеме, включали бы 4 государства от Африки, 3 от Азии и Тихого океана, 2 от Европы и 4 от Америки.

Модель В также предусматривала увеличение числа членов Совета Безопасности до 24-х, но исходила из того, что в его составе сохранятся нынешние пять постоянных членов Совета Безопасности с правом вето, а что касается непостоянных членов, то к десяти имеющимся, избираемым на двулетний (невозобновляемый) срок, добавлялся бы еще один член, но вводилась бы и новая категория из 8 членов, избираемых на четырехлетний (возобновляемый) срок. В соответствии с той же схемой географического распределения, что предлагалась и для Модели, А, это означало, что от Африки в Совете были бы представлены 6 непостоянных членов, из которых 2 избирались бы на 4-летний и четыре — на двухлетние сроки, от Азии и Тихого океана — 5 непостоянных членов (2 — на 4 года и 3 — на 2 года), от Европы — 3 непостоянных члена (2 — на 4 года и 1 — на 2 года) и от Америки — 5 непостоянных членов (2 — на 4 года и 3 — на 2 года) — итого 19 непостоянных членов Совета Безопасности.

Формально как Модель, А, так и Модель В предусматривали, что в новом составе Совета Безопасности ООН было бы представлено по 6 членов от каждой из четырех региональных групп: от Африки (53 государства-члена ООН), Азии и Тихого океана (56 государств), Европы (47 государств) и Америки (35 государств), и 24 государства-члена Совета Безопасности представляли бы таким образом 191 государство-член ООН.

Вместе с тем предложения К. Аннана исходили из того, что, с учетом Статьи 23 Устава ООН, необходимо «большее вовлечение в принятие решений тех, кто вносит наибольший финансовый, военный и дипломатический вклад в ООН (конкретно в виде взносов в бюджет ООН, участия в санкционированных «операциях в пользу мира», взносов на добровольную деятельность ООН в областях безопасности и развития и дипломатической деятельности в поддержку целей и мандатов ООН). При этом среди «развитых стран» одним из важных критериев вклада должно было быть «достижение или существенный прогресс в направлении достижения» согласованной на международном уровне цели выделения 0,7 процента ВНП на официальную помощь в целях развития (ОПР).

В числе других критериев, позволявших государствам-членам ООН рассчитывать на предпочтение в получении постоянных или более долгосрочных мест в Совете Безопасности, предложения К. Аннана указывали на желательность того, чтобы эти страны представляли в возможно большей степени «широкий членский состав, особенно развивающийся мир». Кроме того, реформы Совета не должны были «подрывать эффективность Совета» (т. е. членов Совета не должно было быть слишком много). И наконец, расширение состава Совета Безопасности должно было «усиливать демократический и подотчетный характер этого органа» — формулировка, допускающая весьма вольную трактовку, вплоть до запрета на участие в Совете так называемых «недемократических государств», и возможности так или иначе оспорить решения Совета, если кому-то они могут показаться необъективными.

Хотя доклад Генерального секретаря ООН, в котором содержались предложения о реформировании Совета Безопасности, был распространен лишь в марте 2005 г., К. Аннан настоятельно просил государства-члены ООН представить свои соображения, сформулированные на основе любой из двух рекомендованных им моделей реформы Совета, еще до открытия юбилейной LX сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Более того, он по сути требовал, чтобы к этому сроку, т. е. к сентябрю 2005 г. государства-члены ООН пришли к «консенсусу» по этому вопросу, предупредив, что отсутствие такого «консенсуса» «не должно стать предлогом для того, чтобы отложить принятие решения».

Конечно, такую необычную спешку весьма просто было объяснить желанием К. Аннана завершить свое пребывание на посту Генерального секретаря ООН каким-то исключительным достижением. Однако было немало признаков того, что именно это обстоятельство в Вашингтоне пытались использовать для оперативного решения ряда практических вопросов, в которых США были особенно заинтересованы. Речь прежде всего шла о стремлении США любыми путями протолкнуть на пост постоянного члена Совета Безопасности ООН своего стратегического и притом наиболее покладистого союзника — Японию. С другой стороны, из многочисленных заявлений официальных лиц США и сообщений СМИ следовало, что такого статуса в Совете в Вашингтоне хотели бы лишить Германию, которая не поддержала Вашингтон в его агрессии против Ирака в марте 2003 г. Кроме того, в Вашингтоне отнюдь не приветствовали возможное предоставление в Совете мест постоянных членов для крупных стран Азии, Африки и Латинской Америки, не связанных с США прочными договорными обязательствами или не вызывавшими доверия Вашингтона. Наделение же таких стран в Совете Безопасности правом вето полностью исключалось, что собственно и нашло свое отражение в Модели, А расширения состава Совета, представленной Генеральным секретарем ООН.

Предложения К. Аннана о расширении Совета Безопасности вызвали в ООН бурную реакцию, причем сразу же обнаружилось, что обнародованные им модели дали хорошую пищу для размышлений, но не могли служить рабочими документами. В марте—сентябре 2005 г. в ООН возникли многочисленные группы по интересам, каждая из которых стремилась продвинуть собственные, порою весьма узкие интересы и при этом подчеркивала, что будет добиваться немедленной постановки соответствующих предложений на голосование в Генеральной Ассамблее.

12 июля 2005 г. продолжавшаяся LIX сессия Генеральной Ассамблеи ООН приступила к обсуждению вопроса о реформировании Совета

Безопасности. Однако к этому времени ставки были сделаны уже многими странами. Больше всего поначалу активничала Япония, действовавшая, как потом оказалось, на основе ложного убеждения в том, что США пойдут до конца и не успокоятся, пока Япония не станет постоянным членом Совета Безопасности.

Когда в Токио поняли, что при всем желании оказать поддержку своему надежному союзнику, в Вашингтоне были вынуждены учитывать и интересы других стран, там было решено обратиться к коалиционному варианту действий. В результате Япония разработала вместе с Бразилией, Индией и Германией свой план расширения Совета. «Четверка» еще в мае 2005 г. после долгих закулисных маневров и тайной вербовки сторонников опубликовала коллективный проект резолюции, который предусматривал введение в состав Совета Безопасности шести новых постоянных членов Совета с правом вето. Было предложено два новых места дать Азии (Индии и Японии), одно — Латинской Америке (Бразилии) и еще два — Африке (Египту и Нигерии). Предлагалось также дополнительно ввести четыре места непостоянных членов Совета, избираемых по принципу ротации — от Азии, Африки, Латинской Америки и Восточной Европы, причем на кандидатуре Восточной Европы настаивала Германия.

Между тем предложение «четверки» о предоставлении в Совете шести новым странам мест постоянных членов Совета Безопасности с правом вето сразу же вызвало неприятие как со стороны пяти государств-постоянных членов Совета Безопасности, так со стороны ряда влиятельных государств Азии, Африки и Латинской Америки. В этих условиях «четверка» предложила «компромисс», согласившись на то, что указанные шесть стран не будут иметь права вето по крайней мере в первые 15 лет после своего избрания постоянными членами Совета.

«Компромисс» был подкреплен заявлениями министра иностранных дел и премьер-министра Японии о том, что Япония, вносящая второй по величине после США вклад в регулярный бюджет ООН (346 млн долларов в 2005 г., что составляло 20 процентов расходов ООН, США — 22 процента), вправе так или иначе рассчитывать на место постоянного члена Совета. В поддержку обновленного проекта резолюции «четырех» сразу же выступили 14 государств-членов ООН, включая Францию, Финляндию, Польшу и ряд других, а уже в начале июня около 100 государств-членов ООН в той или иной форме присоединились к инициативе «четырех».1035

Однако дальнейшее продвижение «четверки» к искомой цели было вскоре остановлено. Собрать две трети голосов в Генеральной Ассамблее (128 из 191), необходимых для принятия нужного «четверке» решения, не удавалось. Главное же состояло в том, что США в конечном счете решили не связывать себе руки поддержкой в этом весьма чувствительном вопросе какой-то одной, пусть очень влиятельной группировки и предпочли на какое-то время остаться вне схватки. Уже 28 июля 2005 г. на встрече в Вашингтоне с министром иностранных дел Японии Матимурой госсекретарь

США К. Райс заявила: «Мы против поспешного вынесения вашего проекта резолюции на голосование в Генеральной Ассамблее».1036

Отказ США от поддержки инициативы «четырех» во многом был вызван твердой позицией в этом вопросе руководства КНР, с которым США так и не удалось «договориться»: Китай изначально в резкой форме выступил против предоставления Японии места постоянного члена Совета Безопасности. В Пекине считали, что Японии необходимо сначала покаяться за массовое истребление мирных китайских жителей в ходе захватнических войн и оккупацию значительной части территории Китая в 30-х годах прошлого века. Во многих городах КНР прошли многотысячные митинги протеста против принятия Японии в состав постоянных членов Совета Безопасности ООН.

В целом же, согласно опубликованному в Пекине в июне 2005 г. «Позиционному документу КНР по вопросу о реформе ООН», Китай исходил из того, что реформа должна идти постепенно, от решения более простых проблем к более сложным, чтобы поддерживать и развивать солидарность между членами ООН. «По тем предложениям, по которым уже достигнут консенсус, — говорилось в документе, — можно принимать решение быстрее и претворять его в жизнь. К тем важным вопросам, по которым существуют еще разногласия, следует подходить осмотрительно, проводить дополнительные консультации с тем, чтобы достичь широчайшего консенсуса». В документе особо подчеркивалось, что «нецелесообразно было бы навязывать временные рамки либо проведение голосования».1037

Из крупных азиатских стран против претензий Японии на место постоянного члена Совета Безопасности выступила Индонезия, Республика Корея и КНДР. Не удалось «четверке» добиться поддержки своей инициативы и со стороны большинства африканских стран, хотя первоначально и была сделана попытка вовлечь в орбиту этой инициативы Египет и Нигерию. Африканские страны выразили недовольство решением «четверки» согласиться, хотя и временно, на статус постоянных членов Совета Безопасности без права вето и в конечном счете выступили с собственным вариантом расширения состава Совета, предусматривавшем предоставление по крайней мере двум из четырех ключевых африканских стран (Египет, Нигерия, ЮАР и Алжир) «полноценного» статуса постоянных членов Совета с правом вето.

Активизировались и другие претенденты на места постоянных членов Совета. Индонезия и Пакистан, как крупнейшие мусульманские страны, выступили против, казалось бы, бесспорной кандидатуры Индии. Аргентина и Мексика явно не хотели уступать Бразилии. Италия считала, что она должна быть представлена в Совете на равных правах с Германией. Родилась даже идея организовать в Совете Безопасности ООН постоянное представительство Европейского Союза, имея в виду поочередно наделять каждое государство, председательствующее в ЕС, полномочиями постоянного члена этого главного органа ООН по поддержанию международного мира и безопасности.

В особенности острая полемика и подковерная борьба развернулась вокруг вопроса об увеличении числа постоянных членов Совета Безопасности ООН, наделенных правом вето. И действительно, разве могли США согласиться на предоставление права вето Египту, Пакистану или, скажем, Индонезии — этим весьма влиятельным странам того самого «экстремистского» мусульманского мира, против которого администрация Буша чуть ли не объявила войну? Могла ли КНР согласиться на право вето Японии, укрепляющей свой военный союз с США, действие которого распространено и на неотъемлемую часть Китая — Тайвань? И разве могли Великобритания и Франция добровольно пойти на девальвацию своего влияния в Совете из-за расширения его состава, не говоря уже о предоставлении права вето своим бывшим колониям — Индии, Нигерии или Алжиру?

В общем, произошло то, что и должно было произойти: модели Генерального секретаря ООН, направленные на реорганизацию Совета Безопасности путем одноразовой радикальной операции, лишь разворошили осиное гнездо, а в практическом плане не дали никаких позитивных результатов. Не удалось Вашингтону и воспользоваться такой ситуацией для того, чтобы протолкнуть Японию в состав постоянных членов Совета Безопасности ООН.

Итогом было решение Всемирного саммита 2005 г., которое фактически дезавуировало «революционный» подход к вопросам реформы Совета Безопасности ООН. Дело ограничилось весьма общим заявлением его участников в поддержку «скорейшего проведения реформы Совета Безопасности. с тем, чтобы сделать его более представительным, более действенным и более транспарентным и тем самым еще больше повысить его эффективность и обеспечить повышенную легитимность и выполнение его

решений».1038

Год спустя, в своем ежегодном докладе о работе ООН за 2006 г. Генеральный секретарь ООН, обращаясь к этому вопросу, констатировал, что «мнение о необходимости реформирования Совета Безопасности пользуется широкой поддержкой среди государств-членов». Генеральный секретарь подчеркивал, что было бы лучше, чтобы решения о реформе Совета были бы приняты «раньше, чем позже», но признавал, что для принятия таких решений «важно найти общую основу».1039

В связи с безусловно назревшей реформой Совета Безопасности ООН необходимо отдать должное весьма сдержанной и взвешенной позиции, которую в этом вопросе занимала и продолжает занимать Россия. С одной стороны, задолго до юбилейной LX сессии Генеральной Ассамблеи ООН российское руководство не только подчеркивало актуальность расширения состава Совета Безопасности, но и в той или иной форме достаточно конкретно высказывалось в поддержку предоставления дополнительных мест постоянных членов в Совете для Германии, некоторых крупных стран Азии и Африки, в частности для Индии, и даже для Японии, с которой Москва признает наличие территориального спора.

Наряду с этим, как заявил 15 сентября 2005 г. в своем выступлении на пленарном заседании высокого уровня юбилейной LX сессии Генеральной Ассамблеи ООН российский президент В. Путин, необходимый процесс адаптации ООН к новым историческим условиям «должен быть созидательным», «должен учитывать как уроки, так и все приобретения ООН», и он «должен сплачивать, а не разъединять». «Только так — через широкое согласие, — подчеркнул В. Путин, — мы сможем выйти на дальнейшее укрепление авторитета и легитимности ООН, на ее возможности более эффективно отвечать на вызовы XXI века».1040

Оценивая в этом контексте результаты рассмотрения вопроса о расширении Совета Безопасности ООН, нашедшие свое отражение в Итоговом документе Всемирного саммита, принятом 15 сентября 2005 г., министр иностранных дел России С. Лавров в своем выступлении на сессии Генеральной Ассамблеи ООН 18 сентября 2005 г. заявил следующее: «Драматические события последнего полугодия показали, насколько чувствительной для большинства государств-членов является проблема реформы Совета Безопасности. Россия, руководствуясь прежде всего интересами обеспечения эффективности Совета Безопасности, выступала и выступает за то, чтобы возможные модификации этого ключевого органа стали результатом вызревшего общеприемлемого решения. Члены ООН проявили мудрость, договорившись продолжать переговоры и не форсировать голосование, которое грозило расколоть Организацию».1041

На путях к выполнению решений Всемирного саммита 2005 г., нацеливающих на продолжение реформ ООН, Россия исходит из того, что проведение реформ не может быть сиюминутной одноразовой акцией. В равной степени было бы ошибочно устанавливать для этого какие-либо временные рамки, либо сводить реформы к одной сугубо специфической проблеме, например к расширению Совета Безопасности ООН.

Реформа Совета Безопасности ООН, как подчеркивал министр иностранных дел России С. Лавров, — отнюдь не самоцель. Она призвана сделать его более эффективным, работоспособным, повысить оперативность принятия им решений по фундаментальным вопросам мира и безопасности. В вопросах реформирования Совета Безопасности позиция России строится на недопустимости размывания нынешнего статуса «пятерки» постоянных членов Совета Безопасности, включая незыблемость принадлежащего им в соответствии с Уставом ООН права вето. Россия убеждена, что решение о создании новых мест в Совете Безопасности ООН должно стать продуктом максимально широкого согласия среди государств-членов ООН с тем, чтобы не поставить под угрозу единство Организации. 1042

В свое время было также отмечено, что Россия готова согласиться «с любой формулой расширения Совета Безопасности ООН в целях большей географической представленности при принятии ее максимально широким числом стран-членов ООН». Приведя эти слова Постоянного представителя России при ООН А. Денисова (ныне Первый заместитель министра иностранных дел России), обозреватель «Советской России» В. Тете- кин в манере лихого западного журналиста изрек: «Вот такой винегрет, в котором Россия заранее согласна на любой состав ингредиентов. Не МИД, а кот Леопольд с его легендарным „ребята, давайте жить дружно!“. Прямо самопожертвование какое-то в интересах мирового сообщества».1043

Тетекин, однако, вырывает эти слова из контекста, а возможно и вообще не удосужился внимательно прочитать текст заявления российского дипломата, который, между прочим, в том же выступлении подтвердил позицию России о «категорической неприемлемости какого-либо ущемления статуса нынешней „пятерки“ постоянных членов Совета Безопасности ООН, прежде всего института права вето». Денисов подчеркнул вместе с тем, что Россию не устроит такой вариант, когда решение будет, в результате каких-то закулисных переговоров достигнуто лишь требуемыми по Уставу ООН двумя третями голосов и что такой формальный подход к вопросу о расширении состава Безопасности может лишь привести к расколу государств-членов ООН и соответственно вместо укрепления — к ослаблению ООН и ее Совета Безопасности».1044

Официальную позицию России в этом вопросе тем более трудно уязвить, что, как должно быть известно Тетекину, Россия в принципе выступает в поддержку вполне конкретных кандидатур крупных и влиятельных развивающихся стран, например Индии, а также Германии, как и Японии, на новые места в Совете Безопасности. Но слепая поддержка Россией той же инициативы «четверки», настаивавшей на немедленном голосовании ее предложений, как и других стран, выступавших с таких же «бойцовских» позиций, не принесла бы России пользы и не прибавила бы ей авторитета. И думается, будь на ее месте Советский Союз, он занял бы в этом вопросе такую же осторожную и вдумчивую позицию. В общем, у кого оказался «винегрет» в голове, должно быть ясно, как должно быть ясно и то, что с топором по воду не ходят.

Совершенно очевидно, что фундаментальные проблемы ООН нельзя решать без самой широкой поддержки государств — ее членов. К таким проблемам, несомненно, относится и реформирование Совета Безопасности, причем не только под углом зрения необходимости расширения его состава, но и в плане адаптации его функций и полномочий, а также проводимой под его эгидой миротворческой деятельности к условиям современного мира.

Россия исходит из того, что Устав ООН вооружает Совет Безопасности ООН достаточными полномочиями для принятия широкого спектра решений, необходимых для урегулирования кризисных ситуаций. Создаваемые, как правило, односторонними действиями держав, такие ситуации представляют серьезную угрозу международному миру и безопасности. И в этом контексте особое значение приобретает вопрос о применении силы.

Как заявил министр иностранных дел С. Лавров, Россия придает важное значение постановке Генеральным секретарем ООН вопроса о необходимости выработки критериев («руководящих принципов») применения силы в соответствии с Уставом ООН. Эта инициатива Генерального секретаря, как отмечалось выше, не встретила поддержки США, предпочитающих иметь «свободу рук» в данном вопросе. Что касается России, то она выразила официальную готовность в проработке этого вопроса. Вместе с тем Россия исходит из того, что даже наличие подобного рода критериев отнюдь не предполагает механического подхода к различным конфликтам, каждый из которых требует отдельного рассмотрения и учета специфики, а затем уже принятия решений Совета Безопасности ООН.

Министр особо подчеркнул, что применение силы в соответствии с международным правом возможно лишь в двух исключительных случаях: в порядке индивидуальной или коллективной самообороны и по решению Совета Безопасности ООН. При этом современное понимание права на самооборону, отраженное в Статье 51 Устава ООН, включает в себя и «право государства на самооборону в случае масштабного террористического нападения на него извне, со стороны негосударственных субъектов». Разумеется, что в этом случае должна быть соблюдена процедура, в соответствии с которой меры, предпринимаемые в порядке самообороны, должны быть немедленно сообщены Совету Безопасности и никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности Совета в соответствии с Уставом.

Россия исходит также из того, что в соответствующих случаях принудительные меры могут приниматься и для обеспечения соблюдения норм международного права в области защиты прав человека, когда речь идет о предотвращении и пресечении массовых и грубых нарушений прав человека, таких, например, как геноцид — преступление против человечности. При этом применение силы опять-таки может быть задействовано «исключительно по решению Совета Безопасности ООН».1045

В контексте адаптации деятельности ООН к новым вызовам времени Россия придает важное значение усилиям, направленным на совершенствование миротворческих операций ООН, и в этом отношении поддерживает соответствующие меры в рамках Ассамблеи тысячелетия. 1046 Однако, как было показано выше, отнюдь не все формулировки Декларации тысячелетия, утвержденной резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 8 сентября 2000 г., как, впрочем, и формулировки решений Совета Безопасности по этому вопросу, можно признать удовлетворительными с точки зрения России. Главное же, практическая деятельность российской дипломатии на этом направлении нередко вопиющим образом противоречила интересам России, как это было при обсуждении в ООН вопросов положения в Югославии, Ираке, Афганистане и в ряде других случаев, о чем шла речь в соответствующих разделах книги.

В стремлении поискать пути к обходу Совета Безопасности в решении важных вопросов поддержания мира и безопасности империалистические державы не оставляют надежды на использование возможностей Генеральной Ассамблеи ООН. Отметим в этой связи, что зафиксированная по их инициативе в Декларации тысячелетия формулировка, придающая Генеральной Ассамблее функции некоего «директивного органа», о чем говорилось выше, перекочевала, хотя и в несколько измененной форме, и в Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г.

В Итоговом документе совершенно справедливо подтверждается «центральное место» Генеральной Ассамблеи ООН как главного совещательного и представительного органа ООН, а также ее роль в процессе выработки стандартов и кодификации международного права. Однако вместе с этим Генеральная Ассамблея ООН наделяется в этом документе полномочиями органа, «формулирующего политику», что не соответсвует Уставу ООН. Такая «гибкая» формулировка при желании всегда может быть противопоставлена полномочиям Совета Безопасности как главного органа ООН по поддержанию международного мира и безопасности.

В докладе Генерального секретаря ООН, представленном Всемирному саммиту 2005 г., подчеркивалась необходимость активизации роли Генеральной Ассамблеи, и в этой связи отмечалось, что «основной упор она должна делать на вопросы существа в своей повестке дня», сосредоточивая внимание на рассмотрении основных вопросов, таких, как международная миграция и всеобъемлющая конвенция по борьбе с терроризмом. Не преуменьшая значения этих вопросов, приходится констатировать, что ни в этом ключевом докладе Генерального секретаря ООН, ни в Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. не выделялась роль, которую Генеральная Ассамблея ООН призвана играть в вопросах ограничения гонки вооружения и разоружения. Впрочем, этому не приходится удивляться, учитывая ясно выраженное стремление империалистических государств, прежде всего США, резко ограничить обсуждение в ООН актуальных вопросов разоружения, в особенности таких, как демилитаризация космоса, запрещение ядерного оружия, установление строгого контроля за выполнением действующих договоров, конвенций и соглашений по разоружен- ченской проблематике.

2 августа 2007 г. LXI сессия Генеральной Ассамблеи ООН приняла резолюцию 61/292 об укреплении роли и авторитета Генеральной Ассамблеи и повышении эффективности ее деятельности. Резолюция ориентировала на выполнение упомянутых предложений Генерального секретаря ООН и соответствующих положений Итогового документа Всемирного саммита.

На пресс-конференции 19 декабря 2007 г. по итогам 2007 года Председатель LXII сессии Генеральной Ассамблеи ООН Срджян Керим (Македония) констатировал, что на сессии был достигнут ощутимый прогресс в деле превращения Ассамблеи «в живой динамичный орган, где создана конструктивная атмосфера для обмена идеями в интересах всех стран-членов ООН». Было также подчеркнуто, что в ответ на глобальные вызовы Генеральная Ассамблея ООН смогла «изменить свою философию и подход», которые теперь будут направлены на решение проблем развития, включая

Цели развития тысячелетия, вопросы финансирования развития и изменения климата.

Важным новым моментом в деятельности Генеральной Ассамблеи ООН, начиная с ее LXI сессии, стала практика проведения неофициальных тематических дискуссий по актуальным проблемам. В ходе LXI сессии Генеральной Ассамблеи ООН проблематика таких дискуссий включала вопросы «партнерства» в достижении Целей развития, расширения прав женщин, диалога цивилизаций и изменения климата.

Тематические дебаты по ключевым вопросам стали одним из главных инструментов работы Генеральной Ассамблеи ООН в 2008 г. Так, состоялись дебаты по итогам Конференции ООН на Бали по вопросам изменения климата, по Целям развития с упором на вопросы бедности, образования и здравоохранения, по проблемам реформ управления, по вопросам борьбы с ВИЧ/СПИДом и др. Вопросам разоружения и урегулирования конфликтов должного внимания на тематических дебатах уделено не было. Вместе с тем проблематика миротворчества подвергалась обстоятельному обсуждению на LXIII сессии Генеральной Ассамблеи ООН в связи с исполнившемся в мае 2008 г. шестидесятилетием миротворческой деятельности ООН и утверждением первой операции ООН по поддержанию мира — Органа ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия в Палестине (ОНВУП).


Warning: include() [function.include]: URL file-access is disabled in the server configuration in /www/barichev/www/htdocs/book/index.php on line 81

Warning: include(http://www.barichev.ru/photo/index.php?id=) [function.include]: failed to open stream: no suitable wrapper could be found in /www/barichev/www/htdocs/book/index.php on line 81

Warning: include() [function.include]: Failed opening 'http://www.barichev.ru/photo/index.php?id=' for inclusion (include_path='.:/usr/local/share/pear') in /www/barichev/www/htdocs/book/index.php on line 81

к оглавлению


При использовании материалов ссылка на сайт http://www.barichev.ru обязательна

 

Об авторе | О проекте | Документы ЦК | Публикации | Выступления | Книги | Письма | Ссылки| Архив